Fomento a la Reforestación

Incentivos a la Reforestación, Una Alternativa Posible

Ing. Carlos Rijo

La reforestación y el manejo de los recursos forestales puede ser una actividad lucrativa desde el punto de vista económico para muchos inversionistas, para otros puede ser una actividad romántica que le permita expresar su sensibilidad social, sin embargo, muchas veces ven limitadas sus posibilidades por falta de recursos o bien por la creencia de que no podrán aprovechar posteriormente su bosque. Estas limitaciones pueden ser convertidas en ventajas con una acción decidida del Estado.

En los Estados latinoamericanos donde se ha propiciada la actividad forestal se logran grandes y sorprendentes cambios respecto a cómo la gente ve el bosque. Pero resulta que en la República Dominicana, se ha manejado mal el concepto de bonificación o subsidio para la reforestación. Si se toma como ejemplo el caso de la Ley 290 de 1985 y su posterior modificación, la Ley 55 de 1988, podemos ver que se proponían exenciones tributarias en base a la buena fe para la ejecución de proyectos previamente aprobados por el Pleno de la Comisión Nacional Técnica Forestal (CONATEF). Sin embargo, los presupuestos de ejecución de los citados proyectos no eran reales y muchas veces se abultaban expresamente, con la finalidad de usar la Ley para la evasión tributaria.

Con la Ley 11/92 de 1992, conocida como Código Tributario, se derogan las leyes de incentivo al Desarrollo Forestal (Art. 401), desapareciendo los subsidios a esta actividad, provocando pérdida de empleos y de grandes inversiones de algunos empresarios que sí pretendían diversificar su actividad empresarial al amparo de las exenciones fiscales.

Dadas las condiciones del sector, el cual consideramos estratégico para el desarrollo nacional, pensamos que la citada derogación correspondía a un paso intermedio para una reordenación y creación de otros mecanismos, que comprometiera realmente a los empresarios que deseaban hacer importantes inversiones en el sector, pero no ocurrió así, y el país estuvo a la espera de una nueva legislación durante prácticamente una década.

Al finalizar la última década del siglo pasado la Ley 118/99 del 23 de diciembre de 1999 reestablece los incentivos, pero plantea que sean en los reglamentos donde se establezca el tipo de incentivo y la forma en que los mismos serían entregados. Al respecto, en los reglamentos se propuso que para la entrega de los incentivos a los reforestadores se tomara en cuenta una tabla de costos fijada anualmente por el Instituto Nacional de Recursos Forestales (INAREF), que era la entidad creada por la citada Ley y en la que recaía todo lo relacionado con los recursos forestales. Sin embargo, la Ley 64/00 dejó en el aire esta propuesta, ya que se derogó la citada Ley 118/99 y con esto murió el INAREF.

Entendemos que, independientemente del porcentaje de bonificación que el Estado decida entregar a los reforestadores, es necesario que se establezcan con claridad y transparencia los mecanismos como se recibirán estos incentivos.

En los momentos actuales el país requiere de la aprobación de una ley sectorial forestal en la que se establezcan incentivos. Creemos que dichos incentivos deben dirigirse a la reforestación y manejo para la recuperación de bosque natural, tanto en la Ley como en sus Reglamentos, definir con claridad la forma como acceder a los mismos.

Pensamos que para optar a los beneficios, el futuro beneficiario debe presentar con anterioridad un estudio, elaborado por un profesional calificado (según lo defina la propia legislación), en el que se califiquen sus terrenos de Aptitud Preferentemente Forestal. Por otro lado, las actividades a desarrollarse en el proyecto deben ajustarse a los costos fijados por el Estado, a través de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales y, entregarse al año siguiente de su ejecución, previa comprobación de las autoridades competentes.

La mejor forma de incentivos debe ser una bonificación en base a superficie reforestada y/o manejada, incluyendo gastos anuales de administración y protección, por un período de tiempo determinado, que puede ser de 10 a 15 años.

Estamos conscientes que la gran dificultad para la implementación de este sistema sería la falta de recursos de los pequeños propietarios y, en consecuencia esta forma de subsidio podría convertirse en un beneficio al que sólo pudieran acceder los que cuenta con más recursos.

Sin embargo, el Banco Agrícola de la República Dominicana o cualquier otra institución de financiamiento, puede otorgar, con la anuencia de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales, los recursos a los pequeños propietarios. En estos recursos puede incluirse un pago al consultor-técnico para la realización de los estudios previos de calificación y los insumos para la plantación, con el compromiso de que el pequeño propietario realice las plantaciones con su núcleo familiar. Entonces, mediante contrato de crédito, el agricultor renuncia a las bonificaciones a favor de la entidad crediticia, la cual, una vez que se produzcan los cobraría directamente. La entidad crediticia se encargará del pago directo de los servicios que requiera el beneficiario para la plantación, según los costos establecido por el Estado para la misma. Los trámites legales se realizarán conforma a las normas establecidas.

Por otro lado, se puede modificar la Ley Orgánica y la estructura del Banco Agrícola, para convertirlo en Banco Agrícola y Forestal, de esta forma quedaría legalmente facultado para aceptar las plantaciones forestales como garantía de préstamos, sujeto a las tasaciones y evaluaciones que al efecto sean necesarias.

Creemos que las leyes complementarias a la 64/00 en materia forestal, podrían incorporar la modalidad de incentivos en sus reglamentos, de forma que el sector privado sea un ente esencial en el desarrollo del sector forestal. Si las inversiones se realizan de la forma que proponemos el Estado será el promotor de las actividades, pero el sector privado es quien adquiere el compromiso de mantener el sector. Estas medidas generarían una dinámica diferente y una visión más responsable de los reforestadores.

Decimos una dinámica diferente para referimos específicamente al ordenamiento de la reforestación, porque estamos acostumbrado a “sembrar” (se dice plantar) árboles sin una planificación ni visión de los resultados finales, sin programas de protección contra incendios, sin programas de protección de los suelos y recursos hídricos, sin planificación de la red de caminos necesarios en los proyectos que lo requieren; por mencionar sólo algunos de los programas que no se consideran en la reforestación por falta de planificación.




Carlos Rijo, rijoguilamo@gmail.com

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

Por Carlos Rijo

1. Introducción

El estado como ente regulador de las actividades socioeconómicas de un país, tiene que desarrollar una serie de acciones tendentes a lograr los niveles de desarrollo prefijados, en lo social, económico y políticos de una nación.

Dentro de las funciones que corresponden al estado en pro de disminuir a su mínima expresión la brecha económica y social entre sus ciudadanos, están las actividades financieras.

Estas actividades en general tienen como propósito fundamental la regulación de parte del Poder Ejecutivo y los organismos monetarios y financieros, si se toma como ejemplo el caso de la República Dominicana, se concentra en la recaudación de impuestos, tasas y tributos, así como la regulación de la tasa de cambio en el mercado de divisa.

Esta es la organización del estado en materia financiera, tal y como se concibe en la actualidad. Pero esta organización racional, compuesta por una serie de organismos es el fruto de un proceso histórico, cuyo orígenes con de difícil precisión, toda vez que quienes han escrito sobre el particular presentan datos de difícil comprobación.

En la República Dominicana existe una estructura organizativa de la actividad financiera del estado que abarca a entidades como la Secretaría de Estado de Finanzas y sus apéndices: Banco Central (con la Junta Monetaria y Superintendencia de Bancos); Dirección General de Aduanas; Dirección General de Impuestos Internos; Cámara de Cuentas; y, Contraloría General de la República.

Estas entidades actúan cada una en sus diferentes roles: unas, como la Junta Monetaria, Superintendencia de Bancos, Cámara de Cuentas, la Contraloría General de la República y, el Banco Central, actúan como reguladores, en tanto que otros, como la Dirección General de Impuestos Internos y la Dirección General de Aduanas, actúan como recaudadores.

Ahora bien, como ya se destacó, el Poder Ejecutivo, es quien en definitiva realiza la asignación de los recursos para el logro de los diferentes objetivos nacionales. Pero esta actividad se desarrolla no como un fin en sí, sino como un instrumento para lograr el bienestar general.

Fiablemente, cabe señalar que la asignación no es arbitraria (aunque obviamente, responderá a ciertos interese particulares de la política de estado imperante), sino que es racional y se consigna en el llamado Presupuesto General de Ingresos y Ley de Gastos Públicos, sometido anualmente al Congreso Nacional.

La actividad financiera del estado tiene diferentes matices, dependiendo del enfoque utilizado para el análisis. Así, los economistas clásicos tendrán una percepción distinta a la de los liberales y estos a su vez diferirán de la concepción keynesiana o neoliberal.

Sin embargo, no es materia de este estudio analizar estas concepciones, sino presentar definición de conceptos, los alcances y los distintos aspectos que presenta la actividad financiera del Estado.


2. Actividad Financiera del Estado

2.1. Definición

Las actividades financieras y las finanzas se refiere a una serie de acciones que realizan las diferentes entidades que constituyen una categoría particular de la actividad económica. En términos precisos, cabe decir que son medios para obtener fondos y los métodos y criterios, para administrar y asignar esos fondos en función del interés u objetivo que persiga la entidad que desarrolla la actividad.

En el caso específico de un Estado, la actividad financiera adquiere una concepción de Finanzas Públicas, adaptada a la especialidad de actividad económica del Estado. En tal sentido debe considerarse como actividades concernientes a las acciones de política económica del Estado (TORIBIO y REYES, 1998).

Según Cacahuate (1995), el Estado ha asumido amplias y variadas funciones, de conformidad con la concepción política dominante en cada etapa de la humanidad.

Los objetivos a alcanzar determinan las erogaciones que el Estado debe realizar para obtener tales objetivos y, como lógica consecuencia debe obtener los medios, cuya finalidad es la atender a las erogaciones (fines fiscales). Pero también puede consistir en lograr determinados resultados en forma directa (fines extrafiscales).

2.2. Alcances

La actividad financiera está regida por Leyes, Decretos y Reglamentos, los cuales permiten medir la orientación de las acciones y decisiones que adopta el gobierno en la aplicación de las “Políticas Económicas”, que es la manifestación más evidente de la actividad financiera del Estado.

En el caso específico de la República Dominicana, la actividad financiera del Estado tiene alcances fiscales y extrafiscales. Tiene, en primer lugar, las características esenciales de recaudar recursos a través de tasas, impuestos y tributos, cuyas regulaciones están contenidas en el Código Tributario (Ley 11-92).

Por otro lado, tiene el alcance regulador. Esto le faculta a tomar medidas y acciones para acrecentar o disminuir la masa circulante, aumentar-disminuir las emisiones monetarias, fijar tasa de interés, entre otras.

La concepción actual de la actividad financiera descarta una esencia puramente instrumental. Si es posible señalar la naturaleza instrumental de la actividad financiera en comparación con la actividad administrativa, para las citadas finanzas fiscales, esto no vale para todas las medidas de finanzas extrafiscales. Esta no se propone en exclusiva cubrir las cargas presupuestarias, sino realizar además, con el medio financiero, finalidades públicas directas.

Siendo así, las finanzas fiscales persiguen satisfacer fines públicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos para cubrir los gastos que cubren fines públicos.

En cambio, las finanzas extrafiscales persiguen la satisfacción de fines públicos directos, ya que consisten en la orden de pagar tributos.

Finalmente, Toribio y Reyes (1998) citan como alcances importantes de la Actividad Financiera del Estado las siguientes:

- Permite visualizar y comprender la dimensión y rol del Estado en la coyuntura del proceso socioeconómico.

- Posibilita el conocimiento de cómo el Estado obtiene e invierte los recursos y cómo afecta a los distintos grupos sociales.


- Contribuye a las tomas de decisiones de los agentes económicos en función de la orientación estatal a los distintos grupos sociales.


2.3. Aspectos Políticos

Cacahuate (1995) señala que para administrar el patrimonio, determinar y recaudar los tributos, conservar, destinar e invertir las sumas ingresadas, cuyo conjunto forman la actividad financiera del Estado. Esta actividad, apunta el autor, se distingue de todas las demás que ejecuta el Estado en que no constituyen un fin en sí misma, o sea, que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad (absoluta o relativa) sino que cumple una función instrumental de gran importancia, siendo su normal desenvolvimiento condición indispensable para el desarrollo de otras actividades.

En tal sentido, Toribio y Reyes (1998) afirman que la gestión económica y financiera del gobierno y del estado se expresan a través de su accionar de finanzas públicas. Agregan que para entender la gestión pública, en muchos casos, es necesario emplear los principios y reglas de la racionalidad política que prevalece en el entorno de cada coyuntura socioeconómica.

Para los citados autores, toda relación social que manifieste alguna forma de desigualdad, implica una relación política, por mínima que sea. El uso del “suspense” (en el sentido político) como mecanismo de control y arma política tiene como propósito principal, modificar la conducta de determinadas personas en particular, con el fin de lograr que piensen, hablen y actúen en función de la visión que predomine en un espacio político específico, pretendiendo, en consecuencia, que adopten o abandonen determinadas líneas de acción o ciertas actitudes, conforme a una manera preconcebida e interesada de los que ejercen el poder.

Con frecuencia las acciones del Estado se acusan de irracionales e ineficientes en su operatividad. Sin embargo, hay aspectos y atributos en las acciones del gobierno en esencia a la visión, la valoración y decisiones de criterios que responden al instrumental técnico-analítico de las finanzas públicas.


2.4. Aspectos Económicos

La actividad financiera del estado se expresa en la política económica, a través de la política fiscal.

Se entiende por política fiscal los instrumentos de las actividades financieras estatales, como los tributos, el gasto público, que permiten lograr determinados objetivos económicos y sociales, ya sea de manera directa, en un estado económicamente activo como productor de bienes y servicios; o bien, incentivando a través de mecanismos de desmonte, exenciones o subsidios la actividad económica en el ámbito del sector privado.

Cada acción está sustentada por una teoría económica particular, como se verá en el acápite correspondiente a los aspectos técnicos.

2.5. Aspectos Jurídicos

En términos generales, siguiendo la concepción de Cacahuate (1995), el estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera. Esto es, el estado jurídicamente organizado y constituido. En ese sentido, esta actividad es la necesaria para el logro de los fines propios, que son los fines individuales, constituidos en unidad y en serie de generaciones. Tanto los intereses particulares, como los colectivos se coordinan para la obtención de los fines superiores unitarios y duraderos del Estado, diferente a los efímeros y perecederos de los individuos que lo componen.

El estado se beneficia cuando fortalece a los individuos y a los grupos con la satisfacción de sus intereses y, los individuos se benefician cuando el estado prospera, pues, con la fortuna del estado, cada individuo particular acrecienta la suya propia y satisface mejor los intereses que posee en común con los otros ciudadanos.

Así, el estado, como entidad jurídica, es sujeto de la actividad financiera. Se hallan sometidas a su autoridad las pertinencias política, económica y social, que por diferentes medios contribuyen a proporcionar ingresos a la administración pública.

En términos particulares, las bases jurídicas de la actividad financiera del estado, en el caso de la República Dominicana, están establecidas en la Constitución de la República (Título II, sección 1, Artículo 8, numeral 14, literal b; título V, sección 1, Artículo 55, numeral 10; título VIII, artículo 78, y; título XII, Artículo 103; 110 y 115), Código Tributario (Ley 11-92) y, Código Monetario y Financiero (Ley 183-02).

2.6. Aspectos Técnicos

Los aspectos técnicos que han sustentado la actividad financiera del estado a lo largo del desarrollo histórico del proceso de ascenso socioeconómico del ser humano, se basan en las concepciones filosóficas de las distintas corrientes económicas que sustentan el accionar fiscal.

Así, la “Escuela Clásica” de Adam Smith, sustenta que “el estado no debe intervenir ni interferir en la economía, por ser un consumidor y destructor de riquezas. Técnicamente, el estado no debe hacer nada, su rol es dejar hacer (lassiez fassier). Sus funciones serían:

- Defensa Nacional.

- Seguridad y Justicia Interior.

- Trabajos Públicos e Instrucción Pública.

David Ricardo fortalece estos principios, pero Stuart Mill cree que “hay importantes campos de la actividad humana que deben ser regulados por el estado, sin abandonar el liberalismo, (salud, educación, por ejemplo).

La “Escuela Keynesiana”, iniciada a raíz de la gran crisis (1929-1930), con los postulados de Jhon Maynard Keynes, sostiene el criterio de que el estado está dotado de los instrumentos de la política fiscal y económica para regular los mecanismos del mercado. En este caso, el estado debe ser un ente activo en el proceso económico.

Finalmente, el neoliberalismo limita la acción del estado a cuestiones relativas al gasto público, relativo a la tributación y distribución del ingreso y promoción del desarrollo económico y social.

3. Bibliografía

BARRICHTA, E. 1998. Derecho Tributario Administrativo. Editora Corripio, Santo Domingo, República Dominicana.

CANAHUATE, F. 1995. Impuesto sobre la Renta. Teoría y Práctica. Editora Corripio, quinta Edición. Santo Domingo, República Dominicana, 33-47 pp.

CONGRESO NACIONAL. 1992. Ley 11-92, Código Tributario de la República Dominicana.

---------------------------- 1994. Constitución de la República.

---------------------------- 2002. Ley 183-02. Código Monetario y Financiero de la República Dominicana.

TORIBIO, J; REYES, T. 1998. Finanzas Públicas y Gestión Fiscal. El Nuevo Rol de la Economía Globalizada. Triunfo First Printing, Santo Domingo, República Dominicana.

Ing. Carlos Rijo. rijoguilamo@yahoo.es
crijo04@hotmail.com